PARTICIPATIVA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES por Daniel Alberto Sabsay*

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I.- INTRODUCCIÓN

Cuando se recorre el articulado de la constitución porteña, sorprende el amplio abanico de herramientas para la participación de los vecinos que contiene. La reforma constitucional de 1994 obligó a la Ciudad de Buenos Aries a definir su perfil institucional dentro del nuevo marco allí establecido.  Para ello debió dejar de lado su natural inclinación a situarse exclusivamente en su perspectiva nacional, olvidando su realidad local.  La condición de ciudad sede de las autoridades nacionales que le ha brindado a Buenos Aires el hecho de ser la capital de la Nación por más de un siglo, ha provocado sobre sus habitantes una dificultad de reconocerse como integrantes de una comunidad local, apoyándose casi exclusivamente en su identidad de capitalinos. Por primera vez, de manera expresa, desde la misma ley fundamental, Buenos Aires aparece con un status distinto del de sede de la capital de la Nación y deja de ser un municipio autárquico.

En 1996 con la sanción de esta ley fundamental se inició un ciclo de “refundación” de las instituciones de la Ciudad de Buenos Aires, nos parece que para una mejor comprensión del nuevo texto cabe desentrañar el modelo de sociedad que ella contempla que será el punto de partida de nuestro desarrollo. Luego nos internaremos en la consideración de la noción de democracia participativa, que nos conducirá a hacer un breve análisis de los institutos incorporados a la constitución porteña a través de los cuales se posibilita la intervención de los vecinos en los procesos de toma de decisión.

Por último formularemos un conjunto de consideraciones a modo de conclusión. De esta manera esperamos contribuir en la interpretación de la aún poco conocida constitución de la ciudad. [1]

II.- EL MODELO DE SOCIEDAD

La constitución de la CABA es analítica, el constituyente ha querido ser exhaustivo en el desarrollo tanto de los derechos y libertades como de las instituciones que componen la estructura del poder. Es de destacar que la amplitud de la parte doctrinaria o dogmática se ve caracterizada tanto por el número de sus disposiciones que suman 59, ubicadas en el título primero, a las que debemos agregar las 8 del título segundo -derechos políticos y participación ciudadana-, sino también por la increíble longitud que tienen muchos de sus artículos.

Sabemos que el constituyente estaba habilitado para la redacción de este frondoso capítulo de derechos, políticas y garantías. En el ámbito porteño es de aplicación la interpretación del artículo 5 de la constitución nacional que establece que la parte dogmática de la ley fundamental nacional constituye una suerte de umbral en materia de derechos y garantías a ser observado por el constituyente provincial. En consecuencia, en las provincias y en la ciudad de Buenos Aires puede regir una declaración de derechos y mecanismos para su defensa más extensos que los de la constitución nacional.

Ahora bien, nos preguntamos si más allá de la posibilidad legal, resulta atinado y necesario un desarrollo tan exhaustivo de los contenidos dogmáticos. Recordemos que con la reforma del 94 el constituyente nacional actualizó el articulado constitucional ya por medio de un nuevo capítulo de derechos y garantías, ya sea a través de la jerarquización de los tratados internacionales sobre derechos humanos. Esta combinación de fuentes le aporta a los argentinos el reconocimiento de un número por demás abarcativo de derechos y de garantías. Tal es así que la mayor parte de los contenidos de la constitución porteña en la materia resultan a nuestro criterio redundantes. Por el contrario, destacamos la gran utilidad de la labor del constituyente local encaminada a mejorar el “garantismo” de la constitución nacional (CN). Así se han tratado de reparar y creemos que con gran éxito los silencios, contradicciones y ambigüedades de muchas de las disposiciones de la ley fundamental de la Nación. Al respecto, nos parece importante citar los casos de la participación ciudadana y del amparo del art. 14 de la constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CCABA), que opera como una acción popular y que como resultado de su aplicación e interpretación judicial, se ha convertido en una robusta herramienta para la intervención de vecinos y organizaciones en los asuntos públicos.

Tal vez el mejor punto de partida para comprender la esencia del régimen porteño sea la observación del trabajo realizado en la constituyente, caracterizado por la innovadora participación ciudadana en el proceso de elaboración del nuevo texto constitucional. Consideramos que estas particularidades del proceso constituyente gravitaron en la conformación de un novedoso modelo de democracia participativa como marco institucional  para la Ciudad. En efecto, esta etapa del proceso de institucionalización de la ciudad se caracterizó por una amplísima participación de la ciudadanía, modalidad desconocida en los procesos constituyentes ocurridos en la Argentina. En tal sentido, al inicio de la labor reglamentaria la convención creó una comisión que denominó “de relaciones con la comunidad”[2], que tuvo a su cargo la instrumentación de distintos mecanismos destinados a atraer a la comunidad. Por ello, fueron convocadas las más importantes organizaciones no gubernamentales, especializadas en materia ambiental, consumidores y usuarios, género, discriminación, instituciones y gobernabilidad, entre otras. Se las invitó a presentar proyectos y a participar de reuniones preparatorias con convencionales, consagradas a diferentes tópicos en función de un calendario previamente establecido.

Los resultados fueron auspiciosos ya que para quienes visitaban la convención era notoria la presencia con voz de representantes de los vecinos en las reuniones de las comisiones, en las que eran objeto de tratamiento sus iniciativas y proyectos. El consenso conseguido entre los representantes de las cuatro fuerzas políticas representadas en la convención constituyó un dato poco común en la vida institucional de nuestro país que le aportó gran legitimidad a la nueva ley fundamental. Gracias a ese entendimiento cerca del 90% de su contenido fue aprobado por unanimidad, característica que nos pone frente a un producto por demás representativo, en la medida que el producto logrado fue el fruto del consenso alcanzado por los representantes del 98% de los votos emitidos por el electorado porteño.

La democracia participativa aparece en el art. 1 de la CCABA como uno de los elementos que definen a su régimen político.[3] Se trata de una característica que se agrega a la forma republicana representativa que en la disposición mencionada está contemplada luego de la primera. La suma de estos dos elementos nos lleva a señalar que la Ciudad de Buenos Aires se ha constituido  como un Estado Social de Derecho, que le reconoce a sus habitantes un amplísimo abanico de derechos, los que a su vez quedan garantizados a través de las más modernas garantías. Asimismo, esas libertades se sustentan en una cantidad de “Políticas Especiales” que le exigen al estado porteño la atención de diversas áreas que hacen al concepto de dignidad de la persona humana.

La participación surge como un elemento para impulsar políticas públicas, acompañar a órganos estatales y ejercer diferentes formas de control, tanto en los procesos de toma de decisiones, como en los de designación de funcionarios (magistrados, miembros de órganos de control, etc.). A su vez, queda garantizado el derecho de acceso a la información pública, a la ambiental y a la patrimonial. Así las cosas, este sistema tan generoso y superador de la democracia representativa, requiere del efectivo involucramiento de los vecinos y de sus organizaciones para plasmarse en los hechos.

A diez años de puesta en vigor se observa una marcha lenta en la concreción del sistema propuesto. Es cierto que ha habido importantes cambios que han sido posibles gracias a la reglamentación de la mayor parte de los institutos por medio de los cuales se debe canalizar la participación, que más adelante serán objeto de comentario. Sin embargo, existen importantes cuentas pendientes, entre las cuales, las más importantes consideramos que han sido el atraso en la reglamentación de las comunas y del diseño de un modelo propio en materia electoral y de partidos políticos.

III.- DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

 

La constitución de la Ciudad de Buenos Aires, ha incorporado diversas formas de participación que permiten a los ciudadanos intervenir activamente en el proceso de toma de decisiones y en el control de la gestión de gobierno.   La participación puede darse en alguna de las instancias del proceso de toma de decisiones,  adquirir diversas modalidades y tener diferentes efectos.

En cuanto a las diversas instancias, la primera es la participación en la planificación y en la toma de decisiones. Entre éstas la audiencia pública, reglamentada por ley Nº 6 de la Ciudad y que se está aplicando en dicho ámbito, consiste en la apertura de un espacio de consulta, desde las autoridades políticas, ya sea del ejecutivo, como del legislativo. En ese marco los integrantes de la comunidad adquieren la posibilidad de tomar parte en el proceso de toma de decisión. En la audiencia pública los ciudadanos son convocados por los gobernantes a fin de que den su opinión e informen a las autoridades encargadas de tomar la decisión legislativa o administrativa. Los ciudadanos no deciden, aportan sus puntos de vista, sus conocimientos acerca de la cuestión a ser decidida por el ejecutivo o la legislatura. La temática es amplia, ya que todo tipo de decisión puede ser sometida a este proceso de consulta si bien en algunos casos ella resulta obligatoria. Todas las cuestiones relativas a normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales o modificaciones de uso o dominio de bienes públicos, deben ser sometidas a audiencia pública antes del tratamiento legislativo, por establecerlo así la CCABA.

Sólo la realización de la audiencia es obligatoria, no lo manifestado por los participantes en ocasión de su desarrollo, que como ha quedado dicho no tiene efecto vinculante para el decisor. En nuestro sistema constitucional también está prevista la posibilidad de que los ciudadanos soliciten la audiencia con el apoyo del medio por ciento de firmas sobre el total del electorado de la población.

Sin embargo si bien las opiniones vertidas en la audiencia no obligan a los decisores, existe un principio de razonabilidad que ha sido receptado por la ley Nº 6, al exigir al decisor que fundamente el apartamiento de las opiniones vertidas en la audiencia. Es decir el decisor no está obligado a resolver en concordancia con las opiniones, expuestas pero si debe analizarlas y fundar el apartamiento.

La ley Nro. 6 prevé tres formas de participación en las audiencias públicas, como expositor, como participante o como público. Entre los expositores se cuentan además de las autoridades convocantes, el defensor del pueblo y las autoridades de las áreas de gobierno que tengan relación con el tema, peritos o expertos en determinados aspectos técnicos ofrecidos por los participantes o por las autoridades. Estos expositores desempeñan un papel importante a la hora de esclarecer cuestiones de orden técnico de difícil comprensión para la ciudadanía en general y además están al margen de los intereses en juego que siempre tratarán de aprovechar el espacio para imponerse.

Los participantes son todos aquellos ciudadanos que se hayan inscriptos para tomar parte en el lugar y fecha indicados en la convocatoria. De acuerdo a lo establecido en el reglamento de audiencias públicas de la Ciudad de Buenos Aires, disponen de cinco minutos para exponer. Exposición que puede ser complementada con informes escritos presentados y agregados al expediente de la audiencia pública. El público en general, es todo aquel vecino de la Ciudad que habiéndose enterado de la audiencia por cualquiera de los medios de difusión y sin estar inscripto previamente quiere escuchar las presentaciones. Tienen también la posibilidad de formular preguntas por escrito.

La CCABA[4] ha previsto una forma de intervención de los ciudadanos en la elaboración y control del presupuesto, que aún no ha sido reglamentada por ley, pero que considerando la experiencia de otros lugares donde se está llevando a cabo podemos ponderar como una novedosa y revolucionaria  herramienta, mediante la cual la sociedad tiene la posibilidad de intervenir en la elaboración de un programa de gobierno y ejercer una forma de control de manera regular y permanente.

Esta modalidad de consulta a los ciudadanos acerca del destino de los recursos públicos en nada altera los tradicionales mecanismos de formulación y ejecución del presupuesto. El presupuesto participativo es un espacio público no estatal, en el cual el gobierno y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo trasladar las prioridades de los ciudadanos hacia la “agenda” de las políticas públicas. Refiriéndose a este instituto se ha sostenido que “desde una perspectiva participativa, encuadra en una democracia cualificada, prima el criterio de que el dinero que administran las autoridades de los poderes públicos es el resultado de lo aportado por la población que, además, es la destinataria directa del servicio ofrecido. Es decir, valora al ciudadano sin necesidad del voto calificado[5]

La ley fundamental de la Ciudad de Buenos Aires, también prevé la división de la ciudad en unidades territoriales descentralizadas con funciones de planificación, ejecución y control en forma exclusiva y concurrente con el gobierno de la Ciudad. Estas comunas serán centros de participación a nivel barrial en los que está prevista la participación en audiencias públicas y que tendrán un rol importante en el procedimiento de consulta del presupuesto participativo.

Las comunas, son instituciones destinadas a descentralizar política y administrativamente la gestión de gobierno y bien pueden caracterizarse como una suerte de “municipio barrial”. Dentro de sus competencias se encuentran la fiscalización y el control del cumplimiento de las normas sobre usos de los espacios públicos y el suelo, la evaluación de demandas y necesidades sociales, la decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, como así también la implementación de métodos de resolución de conflictos vecinales mediante el sistema de mediación.

El sistema de comunas se integra junto a los ya mencionados institutos que dan contenido a la idea de democracia participativa, bajo la cual se encuentran organizadas las instituciones de la Ciudad y en donde el ciudadano es el verdadero sujeto de decisiones y derechos.  A su vez la estructura de gobierno de las comunas está compuesta por un órgano colegiado de carácter electivo, la Junta Comunal (art. 130 CCABA); y “debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión. Está integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización” (art. 131 CCABA)

Junto a las modalidades ya desarrolladas, la constitución porteña ha adoptado formas de democracia semidirecta,  -referéndum, consulta popular no vinculante y la iniciativa popular de leyes-. Se trata, a excepción de la segunda, de institutos cuyos efectos son vinculantes para los gobernantes. Es de la esencia de los mismos la sustitución excepcional del órgano estatal competente, por el pronunciamiento del electorado a través del sufragio que en este caso es ejercido para “decidir” en lugar de “elegir”.

El referéndum implica una consulta a la ciudadanía para que decida sobre la sanción de un proyecto de ley. Es decir lo resuelto por la mayoría en un acto eleccionario obligatorio, reemplaza la aprobación por la legislatura. Mientras que la consulta popular no vinculante puede ser efectuada por los dos poderes políticos y por las comunas. En este caso la decisión corresponde a la autoridad que convoca. La iniciativa legislativa otorga la posibilidad de presentar proyectos de leyes, cumpliendo con ciertos requisitos: debe contar con un mínimo del 1.5% de firmas con respecto al padrón electoral, debe ser presentado en forma de ley y están excluidos los  proyectos de reforma constitucional, tratados, tributos y presupuesto. El procedimiento continúa con el tratamiento parlamentario del proyecto que debe ser tratado en el plazo de un año. Se complementa con el referéndum al que será convocada la ciudadanía, cuando el proyecto fuere presentado con un alto porcentaje de firmas (15%) con respecto al total de inscriptos en el padrón.

La Ciudad de Buenos Aires también ha incorporado la revocatoria de mandato. En términos simples implica quitar representatividad a un funcionario electivo, por el voto. El procedimiento es complejo por cuanto se inicia con un pedido de revocatoria respaldado por la firma del 20% del padrón electoral de la Ciudad, continúa con la intervención del Tribunal Superior quien comprobados los extremos invocados por la ciudadanía debe convocar a referéndum de revocatoria. Es importante tener en cuenta que debe fundarse en causas atinentes a su desempeño, lo que entendemos excluye las causales puramente políticas.

Un párrafo especial merece el derecho de libre acceso a la información que como ya hemos afirmado configura el sustento imprescindible de las formas de participación. En cada una de ellas es evidente que los vecinos deben estar bien informados no sólo de los actos de gobierno cuya publicidad es obligatoria, sino de informes, documentos, expedientes, relacionados con la temática sometida a audiencia pública o a referéndum o consulta no vinculante. A diferencia de lo que ocurre con la publicidad de los actos de gobierno que obliga a su publicación una vez que han quedado perfeccionados; en este caso se trata de tener acceso a los elementos en los que se apoyan decisiones futuras.

En el procedimiento del presupuesto participativo, la información que deben poseer los ciudadanos es de difícil comprensión,  requiriéndose su explicitación en términos sencillos y accesibles. También en la revocatoria de mandatos se necesitará ejercer plenamente este derecho de libre acceso a la información, a fin de determinar en qué casos puede iniciarse el procedimiento y fundamentar en documentación sólida el pedido teniendo en cuenta que es excepcional y que el Tribunal Superior una vez recibida la solicitud, tiene la atribución de darle o no curso La legislatura de la Ciudad ha dictado dos leyes consagratorias de este derecho, una a nivel de actos públicos y otra sobre información ambiental (leyes 106 y 303).  La constitución también prevé la participación a través de consejos consultivos interdisciplinarios.

IV.- AMBIENTE y PARTICIPACIÓN

La constitución porteña le dedica un amplísimo espacio a la cuestión ambiental en el marco del modelo de desarrollo sustentable. Esta modalidad se compadece con la actitud asumida tanto por los constituyentes provinciales desde 1986, oportunidad en que comienza el gran ciclo de reforma en las leyes fundamentales de provincia, como por el constituyente nacional que incorpora la temática a su texto (artículos 41 y 43) en 1994. En nuestro caso impresiona el número de disposiciones comprendidas dentro de esta temática. El constituyente porteño ha entendido que en una sociedad respetuosa de los derechos humanos de las actuales y futuras generaciones, el medio ambiente debía gozar del máximo reconocimiento político, jurídico e institucional. Una política ambiental consensuada y viable requiere de las herramientas necesarias que aseguren su formulación, su aplicación eficiente y la amplia intervención de la sociedad y de sus organizaciones en los procesos de conformación de sus futuras decisiones.

La CCABA contiene dos tipos de cláusulas. Por un lado, aquéllas relativas a lo estrictamente ambiental contenidas en un capítulo que considera al ambiente como una de las políticas especiales contempladas en la primera parte de la constitución (arts 26.a 30); y, por el otro, aquéllas vinculadas con un amplio régimen de participación de los habitantes en las distintas etapas del proceso de formación de la voluntad gubernamental.

Haremos referencia al segundo grupo de cláusulas consagrado a los múltiples mecanismos de participación ciudadana necesarios para asegurar una política eficiente, la gestión y su control. Estas normas las encontramos en un elevado numero de disposiciones diseminadas en diferentes partes de la constitución, ya que hacen a la modalidad de toma de decisión de muchas otras materias, no sólo a lo relacionado con esta disciplina. Al respecto remitimos a lo establecido en los artículos 1, 14, 61 a 67, 90, inc. 3 y 128. De todos modos en el capítulo sustantivo se pone el acento sobre el carácter participativo de la formulación de las normas y de las decisiones, como podemos observar en el primer párrafo del artículo 27 y en los artículos 29 y 30.

Queremos destacar igualmente que la temática ambiental también aparece en un abanico amplísimo de estipulaciones que hacen a las facultades de los órganos de gobierno en particular y que posibilitan que las obligaciones a cargo del Estado puedan vehiculizarse a través de instrumentos concretos creados a tal efecto. En tal sentido, se destacan los siguientes artículos: 80, inc.2 b), 81, inc. 3, 89, inc. 2, 104, incs. 22 y 27, 127 y 128.

Consideramos que la educación como medio para la difusión de la obra legislativa y de su espíritu, posibilitará el cambio de los comportamientos y una mejor y efectiva aplicación de las normas ambientales. Todo lo cual es vital para que éstas sean percibidas como herramientas de la calidad de la vida de las personas. De conformidad con esta estrategia, cada texto de ley o de reglamentación debería contemplar un régimen educativo específico y permitir que se ofrezca a través de la educación un espacio y un canal permanente y de obligatoria consideración. Se trata además de la base para la participación.

El 3º párrafo del artículo 26 reconoce el derecho de acceso a la información ambiental.

VI.- CONSIDERACIONES FINALES

A partir de la sanción de la constitución de la CCABA se presenta un panorama alentador en cuanto al ingreso de la ciudad de Buenos Aires en el régimen propio de una “democracia participativa”. La creación de ámbitos de participación no asegura de por si un cambio en el proceso de toma de decisiones. Debe ser la propia comunidad quien luego de un largo letargo, haga uso de las posibilidades que le brindan institutos aptos para asegurar un mayor control de los actos de gobierno y la canalización directa de sus principales inquietudes. Del impulso que le den los vecinos dependerá el ritmo en que evolucionen las instituciones porteñas.

Desde la reforma constitucional del 94 ha quedado abierto un amplio horizonte para que la comunidad establecida en el territorio de la ciudad de Buenos Aires, pueda hacer valer sus derechos y ejercer un adecuado control sobre sus autoridades y sobre el modo como se prestan los servicios que ella utiliza. Un catálogo amplísimo de libertades que hacen al goce de una calidad de vida digna por parte de los habitantes han sido contempladas en la constitución de la ciudad. Como así también las garantías que posibilitan que esos derechos sean una realidad tangible. La creación de espacios de participación y de fiscalización acordes con las características de una sociedad madura que aspira a crecer en libertad y en democracia, constituyen  los canales más apropiados para que esos objetivos puedan hacerse realidad y se puedan ir superando las dificultades de todo tipo que debemos enfrentar a diario los habitantes de Buenos Aires.

De todas maneras el modelo descripto ha venido desarrollándose con mucha lentitud. Creemos que ello se debe tanto a una cultura de ejercicio del poder que observa como cual si se tratara de un suerte de “intruso molesto” la efectiva utilización de los mecanismos de participación. Asimismo, desde la sociedad existe muy poca toma de conciencia y voluntad de hacerse cargo del nuevo esquema.

En realidad los avances logrados se deben principalmente a la labor llevada a cabo por las organizaciones de la sociedad civil. Cabe también destacar la respuesta obtenida desde la justicia que se ha caracterizado por interpretar con un criterio progresista los nuevos paradigmas que plantea el marco constitucional de la Ciudad.

Es de esperar que con el funcionamiento del nivel comunal se logre un mayor impulso y que desde un espacio más cercano entre gobernantes y gobernados sea posible la concreción de una democracia participativa genuina.

[1] Hasta el presente la ley fundamental porteña ha sido muy poco difundida. Inclusive su texto casi no es objeto de estudio en las Facultades de Derecho de la Ciudad de Buenos Aires.

[2] Esta novedosa institución ha sido tomada como modelo en varios procesos constituyentes de redacción de cartas municipales, como ha sido el caso en Ushuaia y  Esquel, entre otras.

[3] Art. 1 CCABA “La Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la constitución nacional, organiza sus instituciones autónomas como democracia participativa y adopta para su gobierno la forma republicana y representativa. Todos los actos son públicos. Se suprimen en los actos y documentos oficiales los títulos honoríficos de los funcionarios y cuerpos colegiados

[4] Art. 52 CCABA: “Se establece el carácter participativo del prespuesto. La ley debe fijar los procedimientos de consultar sobre las prioridades de asignación de recursos”

[5] Rojo Vivot, Alejandro: “Participación Ciudadana y la Carta Orgánica de Ushuaia”. Participación  Ciudadana, Bs. As. 2005, p. 40

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